혁신도시, 지방 부동산 폭등의 ‘불쏘시개’였나: 국가균형발전이라는 신기루와 텅 빈 도시들

혁신도시, 지방 부동산 폭등의 ‘불쏘시개’였나: 국가균형발전이라는 신기루와 텅 빈 도시들

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수도권 일극 체제를 타파하고 전국이 골고루 잘사는 균형발전을 이루겠다는 웅대한 청사진 아래 시작된 ‘혁신도시’ 사업이 본격화된 지 15년 이상의 세월이 흘렀다. 전국 10개 혁신도시로 150여 개 공공기관이 둥지를 옮겼고, 허허벌판이었던 논밭에는 번듯한 공공청사와 고층 아파트 단지가 들어섰다.

그러나 화려한 외형적 개발 이면을 들여다보면 참담한 현실이 드러난다. 혁신도시는 당초 목표했던 ‘지역 자립형 성장 거점’이 되기는커녕, 단기 투기 수요를 자극해 지방 부동산 가격을 비정상적으로 왜곡하고 원도심을 쇠락시키는 ‘빨대’이자 ‘부동산 불쏘시개’ 역할에 머물렀다는 비판을 피하기 어렵다. 국가 백년대계여야 할 균형발전 정책이 왜 부동산 불안정과 기형적 유령 도시라는 부작용으로 귀결되었는지 냉철한 복기가 필요한 시점이다.

1. 외지 투기자본의 놀이터와 ‘나홀로 이주’: 지표가 증명하는 반쪽짜리 착시
국가균형발전위원회의 통계와 국토교통부의 발표를 되짚어보면, 혁신도시 개발 초기부터 막대한 토지보상금과 저금리 유동성이 결합하며 전국적인 지가 상승과 분양권 전매 투기 열풍이 불어닥쳤다. 나주 빛가람, 원주 혁신도시, 전주·완주, 진주 등 주요 혁신도시들은 공공기관 입주 이전부터 외지 투기 수요가 몰리며 아파트 분양가와 상가 프리미엄이 폭등했다. 실수요자인 공공기관 직원들에게 주어진 특별공급(특공) 제도는 지역 정착의 유인책이 아닌, 막대한 시세차익을 거두고 떠나는 합법적 전매 투기의 통로로 악용되며 수많은 특공 먹튀 논란을 낳았다.

더욱 심각한 것은 인구 이동의 질적 구조다. 국토교통부의 혁신도시 정주여건 통계에 따르면, 사업 추진 10여 년이 지난 시점에도 공공기관 이전 임직원의 '가족 동반 이주율(미혼·독신 제외)'은 60%대 후반에서 70% 초반 수준에 정체되어 있다. 주말이면 서울과 수도권으로 향하는 통근버스와 KTX 역사가 귀경객으로 북새통을 이루는 반면, 혁신도시는 금요일 저녁부터 일요일 밤까지 불이 꺼지는 ‘주말 공동화’ 현상이 고착화되었다.

결국 혁신도시는 수도권 인구를 실질적으로 흡수해 지역에 정착시키는 데 실패했고, 단기 부동산 차익만을 노린 유동성 자본이 휩쓸고 지나간 자리에 비싼 주거 비용과 기형적인 베드타운만을 남겨두었다.

2. 인근 원도심의 골수를 빼먹은 ‘빨대 효과’와 상가 공실의 덫
혁신도시 정책이 낳은 가장 뼈아픈 역설은 수도권 분산이 아닌 ‘인근 지방 원도심 인구의 역흡수’다. 한국은행 및 산업연구원의 실증 분석 자료에 따르면, 혁신도시로 유입된 전체 인구 중 수도권에서 이전한 순유입 인구는 20~30% 안팎에 불과하다. 나머지 70% 이상의 인구는 인접한 기존 원도심이나 인근 군 단위 지역에서 이동한 것으로 나타났다.

새 아파트와 신축 인프라를 찾아 기존 원도심 주민들이 혁신도시로 이동하면서, 정작 살려내야 할 지방 구도심은 상권이 붕괴되고 빈집이 속출하는 ‘원도심 공동화’라는 2차 재앙을 맞이했다. 지방 안에서 아랫돌을 빼서 윗돌을 괴는 제로섬(Zero-sum) 게임이 벌어진 것이다.

또한 장밋빛 인구 예측에 기반해 과도하게 분양된 상업용지는 ‘상가 공실률 재앙’을 초래했다. 한국부동산원 상업용부동산 임대동향조사에 따르면 주요 혁신도시들의 중대형 상가 공실률은 전국 평균의 두 배를 웃도는 30~40%에 달하며, 수년째 임차인을 찾지 못한 채 텅 비어 있는 상가 건물이 즐비하다. 과도한 기대감으로 거품이 낀 고분양가는 높은 임대료로 이어졌고, 이는 소상공인과 자영업자의 진입을 원천 차단해 도시 전체의 활력을 떨어뜨리는 악순환의 고리를 형성했다.

3. ‘산업 생태계’ 없는 물리적 이전: 근본적인 정책 실패의 원인
어째서 수십조 원의 국가 재정이 투입된 혁신도시가 이토록 처참한 한계를 드러내게 되었는가. 그 본질적인 원인은 산업 생태계 조성과 정주여건 구축을 외면한 채, 공공기관 건물만을 물리적으로 떼어다 놓으면 민간 기업과 인재가 저절로 따라올 것이라 믿었던 ‘하드웨어 중심의 관료적 발상’에 있다.

첫째, 민간 기업 유치와 클러스터 구축의 총체적 실패다. 애초 정책 입안자들은 공공기관이 이전하면 연관 민간 기업과 연구소가 집적되는 산학연 클러스터가 형성될 것이라 낙관했다. 그러나 법인세 감면, 규제 프리존, 파격적인 부지 제공 등 민간 기업이 수도권을 떠나 지방으로 거점을 옮길 실질적인 경제적 유인책(Incentive)은 턱없이 부족했다. 공공기관의 구매력만으로는 민간 대기업의 지방 이전을 견인할 수 없었고, 그 결과 혁신도시는 ‘자생적 일자리를 만들어내지 못하는 소비형 위성도시’로 전락했다.

둘째, 교육·의료·문화 인프라 등 생활 소프트웨어의 극심한 결핍이다. 자녀를 둔 3040 세대 직원들이 지방으로 일가족을 이끌고 영구 이주하기 위한 절대적 전제조건은 수도권 수준에 준하는 우수한 학군과 대형 종합병원, 문화 여가 시설이다. 하지만 혁신도시는 외딴 허허벌판에 주거지와 청사만 덩그러니 지어놓았을 뿐, 필수 의료 공백과 특화 교육 환경을 조기에 구축하지 못했다. 가족 정착이 불가능한 구조적 환경을 방치한 채 도덕적 잣대로만 직원들의 이주를 강요한 정책적 나태함이 참사를 불렀다.

4. 제2차 공공기관 이전, ‘부동산 투기 시즌 2’를 막기 위한 처방
과거의 실책을 바로잡지 못한 채 논의되고 있는 ‘제2차 공공기관 지방 이전’은 또 다른 지방 부동산 거품과 혈세 낭비를 낳을 위험이 크다. 실패한 1단계 혁신도시 모델의 답습을 중단하고 패러다임을 근본적으로 전환해야 한다.

신규 택지 개발 중단 및 메가시티 원도심 복합 고밀 개발

더 이상 외곽의 녹지를 파헤쳐 별도의 신도시를 짓는 방식은 중단되어야 한다. 이미 쇠락한 지방 대도시 원도심의 유휴 부지와 역세권을 거점으로 공공기관을 고밀 집적시켜, 기존 인프라를 재생하고 도심 공동화를 방어하는 ‘콤팩트 시티(Compact City)’ 전략으로 선회해야 한다.

파격적인 법인세 감면과 규제 혁파를 통한 앵커 기업 유치

공공기관 단독 이전은 아무런 파급 효과를 낳지 못한다. 이전 기관과 직결된 대기업, 스타트업, 연구기관이 동반 이전할 수 있도록 상속세 감면, 법인세 면제, 토지 무상 임대 등 과감한 투자 유인책을 결합한 특화 산업 단지를 구축해야 한다.

교육 및 정주 플랫폼의 질적 대전환

자율형 공립고, 특성화 대학 연계, 소아과·응급의료센터를 포함한 필수 공공의료 인프라를 정부가 선제적으로 투자·구축해야 한다. 생활 인프라의 확충 없이 이루어지는 이전은 ‘나홀로 이주’와 주말 셔틀버스 행렬을 반복시킬 뿐이다.

혁신도시 사업의 지난 15년은 국가 정책이 시장의 생리와 사람의 정주 욕구를 무시한 채 단순히 콘크리트 건물과 땅값 띄우기에 매몰되었을 때 어떤 비극이 발생하는지를 여실히 증명했다. 혁신도시는 결코 부동산 개발 사업의 명분이 되어서는 안 된다. 이제는 불쏘시개처럼 타오르다 꺼져버린 부동산 광풍의 잔해를 걷어내고, 사람이 머물고 일자리가 숨 쉬는 실질적인 자립형 지역 생태계를 재설계하는 국가적 결단이 요구된다.

글/石鄕 (석향)

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